Pour aller plus loin sur les ODD

Le CAD (Comité d’Aide au Développement)  dans le cadre de l'OCDE a publié les chiffres de l'aide au développement pour l'année 2015.

En 2015, l’aide publique au développement (APD) s’est élevée au total, à 131,6 milliards USD, ce qui représente une augmentation de 6,9 % en termes réels par rapport à 2014.

On notera cependant que l’aide consacrée aux réfugiés dans les pays hôtes (les 28 pays membres  du CAD) a plus que doublé en termes réels, pour atteindre 12 milliards USD. L’augmentation de l’APD qui semble à première vue importante se restreint nettement  si l’on exclut les fonds consacrés aux réfugiés, avec une hausse de 1,7 %.

Les fonds affectés à l’accueil des réfugiés dans les pays donneurs ont représenté 9,1 % de l’APD en 2015.

Les données globales de 2015 relatives à l’APD montrent que celle-ci représente en moyenne 0,30 % du revenu national brut (RNB) des pays donateurs, soit globalement le même niveau qu’en 2014.

L’aide bilatérale aux pays les plus pauvres a par ailleurs progressé de 4 % en termes réels. Cet accroissement est conforme à l’engagement pris par les donateurs du CAD d’inverser la récente tendance au recul de ces apports. Selon l’OCDE,  cette hausse devrait se poursuivre dans les années à venir.

Le risque subsiste néanmoins selon différentes ONG en charge de la veille sur les utilisations de l’APD que certains Etats européens ne profitent de la crise des réfugiés pour réaffecter  une partie de l’aide au traitement d’urgence de cette crise. Ils font le constat que de nombreux pays, dont l’Allemagne et les Pays-Bas, dépensent une part non négligeable de leur budget d’APD sur leur propre territoire et en sont désormais les premiers bénéficiaires!

La question de l’aide internationale pose une multitude de problématiques qui influent notablement sur son efficience et son impact pour le développement des pays bénéficiaires.

Ce débat recouvre:

- les théories économiques de développement et les contextes politiques d’intervention ;

- les évolutions des objectifs et résultats escomptés ;

- l’architecture du système de l'APD et sa complexité avérée ;

- les canaux et les modalités de l’acheminement de l’aide ;

- les niveau d’aide requis pour optimiser l'impact et entraîner le décollage des pays tiers ;

- la sélectivité des structures ou pays bénéficiaires.

L'ensemble de ces éléments et leur imbrication interviennent pour expliquer certains tâtonnements, des voies sans issues et les dernières  évolutions de paradigmes en la matière et la recherche à la fois constante et improbable d’une meilleure façon de faire.

Vous trouverez dans cette rubrique une série d’articles qui tracent ces évolutions et interrogent les fondamentaux de l’APD. Ces articles ne prétendent pas à l’exhaustivité, loin s’en faut. Ils n’en restent pas moins utile de procéder à un passage en revue de l’histoire récente de l’APD et des éléments concourants à son élaboration. Cela permet de mieux comprendre la portée des évolutions en cours de discussion pour l’après 2015 se rapportant notamment aux nouveaux objectifs de développement durable (ODD) et les financements subséquents.

La multiplicité des états potentiellement donneurs et celle -principalement dans l’hémisphère Sud- des états pauvres, potentiellement receveurs -dont le nombre s’est accru dès les années 60 du fait des indépendances- ont très vite rendu nécessaire l’intervention d’une meilleure organisation pour une meilleure coordination et cohérence du système d’aide.

Le principe du multilatéralisme édifié depuis n’ayant contribué que de façon très partielle à une meilleure structuration du système, cette recherche d’une meilleure coordination est toujours d’actualité.

Les quelque 230 structures multilatérales totalement ou partiellement dédiées à l’acheminement de l’aide interviennent toujours pour une part congrue (estimé à moins de 20%) et viennent se rajouter aux dynamiques bilatérales interétatiques sans compter avec l’avènement de l’aide privée en montée de charge rapide.

De la sorte, le nombre moyen de donateurs par pays est en croissance, alors même que la taille moyenne des programmes et projets semble se rétrécir. La tendance globale de fragmentation de l'aide est toujours ascendante malgré l’attention particulière qui lui est accordée dans le cadre des différentes déclarations intervenues depuis le forum de Rome en2003. Ce forum a vu naitre pour la première fois une tentative de formuler un ensemble de principes garants de l’efficacité de l’aide (cf. lexique).

Les mécanismes de partage de l'information entre les différents acteurs parties prenantes, la coordination, la planification et la gestion de l'aide restent malgré tout redondants, peu coordonnés, avec des processus coûteux et peu efficaces.

La construction d’un paradigme multilatéral pour l’efficacité de l’aide

 Le système de base relatif à l’Aide Publique pour le Développement a fonctionné tant bien que mal depuis les années 90 même si les résultats escomptés en termes d’appuis au développement étaient loin d’être au rendez-vous. Des objectifs sans doute trop ambitieux, irréalistes, des contraintes budgétaires importantes et les instrumentalisations politiques de part et d’autre n’ont pas permis une bonne adéquation de l’aide et de ses modalités d’interventions aux besoins des pays tiers.

L’insatisfaction des pays donateurs et pays récipiendaires était forte devant l’impact limité de cette forme de financement du développement. Pis, le nombre de pauvres de part le monde -hors Chine- s’est accru dans la décennie 90. Le débat sur l’efficacité de l’aide et son acheminement était devenu une préoccupation grandissante dans la communauté internationale.

Il est à noter que l’organisation du système confortait de façon quasi unilatérale la position des états donateurs et n’était pas de nature à permettre l’implication forte des états nouvellement indépendants, fragilisés et institutionnellement affaiblis.

Le contexte économico-politique mondial qui a présidé durant cette période et la pensée ambiante relative à la suprématie du marché, ont entrainé la relégation de toute velléité d’intervention des états, la dépossession de leurs moyens d’intervention et l’incapacité de maîtrise de leurs orientations stratégiques.

Le consensus d’alors, connu sous la dénomination du ‘consensus de Washington’, consistait à s’affranchir de tout régulateur y compris étatique au profit de la régulation « main invisible » des marchés, mode unique d’allocation et d’équilibrage des ressources des économies. L'intervention de l’état était apparentée à des formes de distorsions malvenues (Friedman). « L’orthodoxie néoclassique » et les logiques inhérentes d’ajustement des marchés, de spécialisations et d’avantages comparatifs avaient supplanté la planification du développement et le rôle de régulation de l’État dans l’évolution économique des pays. Ce consensus a trouvé une traduction immédiate en termes de théorie de développement aux travers de programme d’ajustements structurels (PAS) qui ont été particulièrement dévastateurs dans les pays en développements.

Le Fonds monétaire international (FMI) et la Banque mondiale avaient multiplié les interventions dans les pays en développement confrontés à des difficultés économiques énormes. .  Les deux institutions ont promu un ensemble de dispositions pour la mise en place de réformes jugées porteuses en échange de leurs financements. Ces «ajustements dans la croissance", devaient initier un assainissement conjoncturel porteur à terme d'une relance durable de l'économie.

Tel ne fut pas le cas, bien au contraire. Selon une étude menée par un collectif d’experts Rapport SAPRIN / The Policy Roots of Economic Crisis and Poverty, l’impact des programmes d’ajustement structurel ont été particulièrement contreproductifs sur les économies des pays en développement.90 pays avaient été soumis, dans le monde, à ces programmes.

L’intervention d’une partie de l’APD a eu de fait un impact ravageur notamment sur le volet social dans la mesure où elle a largement contribué à fragiliser les populations les plus vulnérables, à accroître les inégalités sociales et la pauvreté. Le rapport relève par ailleurs qu’aucun des objectifs visés par les PAS n’a été atteint : « Des politiques précipitées et indiscriminées de libéralisation commerciale et financière ont systématiquement affaibli la capacité productive des états… ».

La reconnaissance lente des échecs des Plans d’Ajustement Structurels a fini par infléchir la pratique des institutions multilatérales de Bretton WoodsCes dernières ont dès lors pris très progressivement en compte les revers de leurs préconisations et programmes en particulier sur le registre social et on réorienté leurs actions vers la lutte contre la pauvreté.

Une démarche qui s’est traduite par la mise en place des Objectifs du Millénaire pour le Développement.

Hakam EL ASRI 

Annoncé en 1998, le Sommet du Millénaire intervenu en septembre 2000, fut l’une des premières actions d’envergure pour accompagner le changement d’orientation de l’Aide Publique pour le Développement. Le principe était désormais de focaliser l’aide sur la lutte contre la pauvreté.

Une pauvreté endémique manifestation des déséquilibres sans cesse grandissants, induits par les mesures d’ajustement préconisées tout le long de la décennie antérieure.

Il s’agissait désormais de consolider l’engagement de la communauté internationale et le renforcement des partenariats -y compris avec la société civile - pour mettre l’être humain au centre de tous les programmes de développement.

Les objectifs du millénaire pour le développement (OMD) (voir lexique) se rapportent à huit objectifs spécifiques considérés réalistes et atteignables par la communauté internationale à l’horizon de 2015.

Les sept premiers visaient à :

• éradiquer l’extrême pauvreté et la faim ;
• assurer l’éducation primaire pour tous ;
• promouvoir l’égalité des sexes et l’autonomisation des femmes ;
• réduire la mortalité infantile ;
• améliorer la santé maternelle ;
• combattre le VIH/sida, le paludisme et d’autres maladies ;
• assurer un environnement durable.

Le huitième objectif concernait la mise en place d’un partenariat mondial pour le développement, assorti d’objectifs en matière d’aide, de relations commerciales et d’allégements de dettes.

Au-delà de ces objectifs, la communauté internationale a conçu un éventail de 21 cibles à atteindre -réparties sur les huit objectifs- ainsi qu’une soixantaine d’indicateurs opérationnels pour mesurer l’atteinte des progrès réalisés.

L’intervention des OMD relevait l’importance désormais accordée au développement humain qui intervient à la fois comme condition et finalité de tout processus de développement et la mesure pour la reconnaissance du progrès social accompli.

Il est à noter que dans le cadre de cet article, mon propos n’est pas de se focaliser sur l’atteinte ou la non-atteinte des OMD et l’évaluation qui en est faite, une littérature abondante est disponible en la matière. L’intervention des OMD et leur analyse sont à situer dans le cadre des évolutions globales que connait l’APD : sa structuration et les déterminants qui interviennent dans ses mutations.

Avec l’intervention des OMD et la définition d’objectifs cohérents, homogènes et communs pour l’ensemble des pays en développement, la dynamique avait pour buts de :

• Procurer une visibilité de l’action dévolue à l’APD et de sensibiliser la communauté internationale sur sa pertinence et sa plus-value ;
• Focaliser comme expliqué précédemment sur le développement humain comme facteur central du développement économique.
• Mobiliser l’ensemble des acteurs traditionnels en premier lieu les bailleurs et les opérateurs de coopération technique.
• Permettre progressivement l’entrée de nouveaux acteurs parties prenantes -sphère privé, société civile, collectivités territoriales, communautés scientifiques et médiatiques…- et valoriser, chemin faisant, l’importance de leur implication avec l’idée sous-jacente de rendre les choix de développement plus démocratique et plus participatif. _ …_
• Suivre, mesurer les résultats et évaluer l’impact à une échelle mondiale et, malgré une certaine complexité, comparative.

 L’adoption de ces cibles et indicateurs a permis conjointement la mise en œuvre de normes et standards de mesures qui manquaient indéniablement pour apprécier l’efficacité de l’aide et permettre une comparabilité internationale.

Elle devait permettre la documentation et l’analyse des impacts dans des contextes extrêmement variés et l’évaluation des interactions complexes entre les processus de développement et facteurs constitutifs.

Un pas décisif vers les OMD a été accompli à Monterrey  (Mexique) lors de la Conférence internationale sur le financement du développement en mars 2002. La communauté internationale a adopté une stratégie reposant sur deux axes, selon laquelle :

1. les pays donateurs s’engagent à accroitre le niveau de l’aide et à favoriser des formes diversifiées de financement du développement ;
2. les efforts économiques soutenus consentis par les pays à faible revenu dans un contexte de bonne gouvernance doivent être appuyés par une aide internationale plus importante et plus efficace.

Ces axes postulent des efforts partagés et réciproques et intègrent un principe de conditionnalité qui était assez peu explicité jusqu’alors. Même si elle est antérieure à la conférence de Monterrey, la conditionnalité relative à la bonne gouvernance est pleinement mise à l’ordre du jour avec une exigence crescendo pour déterminer le niveau de mobilisation de l’aide et l’implication des bailleurs et des pays tiers.

Le concept de sélectivité consiste, de fait, à cibler l’aide vers les pays a priori les mieux à même de l’utiliser de manière efficace.

Le débat sur la meilleure allocation de l’aide autour de la notion de sélectivité peut aussi s’apprécier comme une conditionnalité préalable portant sur la bonne gouvernance et l’alignement sur les orientations et les politiques des pays tiers.

Les critères et les références des normes de bonne gouvernance pris en compte sont ceux élaborées et proposés par les pays bailleurs !

L’APD s’en est trouvée engagée pour le mieux dans une sorte de "Win Win" ou gain mutuel pour les pays donateurs et bénéficiaires et parfois, pour le pire, dans ce que l’on peut appeler une «Bargain diplomatie" qui ne disait pas son nom.

Hakam EL ASRI

La méfiance suscitée par le PAS -voire la fracture intervenue entre les bailleurs, en particulier les institutions multilatérales, et les états bénéficiaires-, les évolutions géostratégiques qu’a connu le monde depuis la chute du mur de Berlin et l’instauration même fantasmagorique du "nouvel ordre mondial" ont amené la communauté internationale à une profonde remise en cause des principes érigés jusqu’alors pour l’acheminement de l’aide et ses conditionnalités.

L’idée de se donner un cadre renouvelé pour l’APD et de formuler un ensemble de principes garants de l’efficacité de l’aide en lien avec les OMD a dès lors fait sont chemin.

Pour la première fois en février 2003, les principaux donateurs, les organisations multilatérales et certains pays bénéficiaires se sont réunis à Rome pour le Forum de haut niveau sur l'harmonisation de l’aide.

Ce forum a abouti à des engagements pris par les organisations et pays donateurs qui s’articulent autour de trois principes :

• l’harmonisation des politiques d’intervention et des pratiques opérationnelles
• la prise en compte des priorités nationales
• le renforcement des conditions d’appropriation par les pays bénéficiaires.

Il est à noter que les engagements pris dans le cadre de ce premier forum pour l’amélioration de la gestion de l’aide -Déclaration de Rome- se rapportaient exclusivement aux bailleurs multilatéraux et pays donateurs. Ils se sont donnés le double impératif d’harmonisation de leurs modes d’interventions et d’alignement sur les priorités des pays tiers.

Si les OMD font intervenir un changement de fond se rapportant à la centration et la focalisation de l’aide, le forum de Rome suggère un changement de forme important par la remise en cause de l’un des fondements du ‘Consensus de Washington’ : le rôle des états bénéficiaires dans l’élaboration des politiques de développements s’en trouve nettement conforté.

Ce changement de paradigme, dans la mesure où il redonne sa pleine légitimité à  l’autorité de gouvernance de l’état bénéficiaire, constituait un bouleversement radical des politiques de l’acheminement de l’aide qui allaient progressivement passer du financement de projets ciblés à des financements budgétaires globaux avec la volonté affichée de laisser les pays bénéficiaires décider eux-mêmes de l'allocation des fonds et des mesures à prendre.

Il va de soi que ce mouvement ne peut se suffire à lui-même et qu’il pose avec insistance la question de la capacité des états, en particulier les pays les moins avancés (PMA), à définir leurs priorités et à initier de façon autonome des politiques et stratégies de développement adéquates, cohérentes et intégrées.

Les dynamiques de renforcement de capacités institutionnelles (Capacity Building), toujours à l’ordre du jour, sont venues dans le cadre des projets d’assistance technique suppléer les éventuels faiblesses ou manques en la matière. Ces approches s’inscrivent de façon parallèle et complémentaire au mouvement d’alignement. Elles supposent cependant une démarche d’appropriation, notion dont la mise en œuvre allait devenir très vite l’alpha et l’oméga d’une coopération technique accomplie.

Notons que les capacités dont il est question sont définies comme "les processus par lesquels les organisations et la collectivité dans son ensemble libèrent, créent, renforcent, adaptent et préservent les capacités au fil du temps".

De la sorte, le processus de renforcement de capacités va au-delà de simples connaissances techniques et s’apparente à une démarche de changement endogène qui ne saurait être importée. Cela peut sembler antinomique ou à tout le moins paradoxal dans une entreprise initiée très souvent en extériorité.  Les processus d’appropriation et de renforcement de capacités demeurent encore des questions qui se prêtent largement au débat dans le cadre des phénomènes de développement.

Déclaration de PARIS et Plan d’Action d’Accra

Le processus amorcé à Rome va se poursuivre dans un cadre de conférences régulières qui consacrent la construction progressive et de plus en plus inclusive d’un cadre globale pour l’APD, de son acheminement et de son évaluation. La déclaration de Paris sera suivie par le plan d’action d’Accra et le Forum de Haut Niveau sur l’Efficacité de l’Aide qui a eu lieu en 2011 à Busan, en Corée du Sud.

Chaque étape sera une occasion pour réaffirmer les engagements antérieurs et marquer le renforcement du processus par de nouveaux engagements pour l’efficacité de l’aide.

La Déclaration de Paris consacre les trois principes déjà discutés se rapportant à l’harmonisation, l’alignement et l’appropriation. Elle complète cet éventail par deux principes supplémentaires dans l’optique de maximiser plus avant l’efficacité de l’aide :

1. Une gestion axée sur les résultats en matière de développement qui inclue une méthode de contrôle de l’efficacité du processus. La mise en place d’un certains nombre d’indicateurs (12 indicateurs figurent dans la Déclaration de Paris) permet d’élaborer des cadres d’évaluation de manière à rendre compte de la progression des stratégies nationales et sectorielles de développement.
2.  Une responsabilité mutuelle. Ce dernier principe entend concrétiser un lien réel de partenariat, d’entente et de confiance réciproque entre les différents acteurs du développement.

 Avec ces deux principes, le système de l’APD se trouve logiquement finalisé avec la nécessité de résultats mesurables et des acteurs parties prenantes mutuellement responsabilisés, qu’ils soient bailleurs, opérateurs ou bénéficiaires. Ces derniers, déjà en charge des orientations stratégiques et dorénavant mutuellement responsables des résultats à atteindre méritaient d’être désormais qualifiés de partenaires. 

La Déclaration de Paris constitue une avancée indéniable et reste encore aujourd’hui un document de référence et un moment de cristallisation du processus international sur l’efficacité de l’aide.  Les avancées et les déclinaisons opérationnelles sur le terrain restent néanmoins en retrait.

Le 3e Forum de haut niveau tenu à Accra en septembre 2008 a confirmé la pertinence des orientations prises pour l’APD et a renforcé l’éventail de dispositions prises notamment en élargissant les discussions sur l’efficacité de l’aide à la société civile. Alors qu’elles étaient absentes à Paris, la réunion d’Accra a été marquée par une participation active des ONG.

Le Groupe de travail du Comité d'Aide au Développement (CAD, voir lexique) sur l’efficacité de l’aide a vu son rôle consolidé dans la promotion et la mise en œuvre des politiques de coopération pour le développement. Le Groupe s’est trouvé chargé de passer en revue les politiques et orientations prises, recueillir les données, analyser et évaluer les pratiques en la matière et plus globalement instaurer le débat y compris avec les pays non membres sur l’architecture de l’aide et à en optimiser les résultats en matière de développement.

Ces processus de structuration de l’Aide Publique pour le Développement aboutissent progressivement à une meilleure harmonisation des modes de valorisation, de fonctionnement et d’allocation de l’APD, cela n’empêche pas un débat de fond toujours d’actualité sur les critères d’allocations et des divergences de conditionnalités se rapportant notamment aux principes de bonne gouvernance et de développement durable.

Hakam EL ASRI